编者按：《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布，有利于促进科教兴国战略的深入实施。为了解全国各地贯彻纲要的情况，中国教育报刊社新闻研究中心组织了地方政府工作报告研究小组，对31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市的2010-2012年政府工作报告进行了初步归类整理分析。现分两期于今日和3月6日刊出，供大家参考。

■教育的定位和地位

关于教育的定位和地位，温家宝总理在2011年政府工作报告中表述得十分清楚，似乎没有争议。温家宝总理指出，“十二五”是全面建设小康社会的关键时期，我们要大力发展社会事业。坚持优先发展教育，稳步提升全民受教育程度。大力实施科教兴国战略和人才强国战略。科技、教育和人才是国家发展的基础和根本，必须始终放在重要的战略位置。

当我们以31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市(缺青岛、宁波)的2012年政府工作报告中今年工作安排部分为准，进行文本分析时发现，对教育定位出现多样化表述，归纳为社会视角、民生视角、社会和民生视角、公共服务视角等四种。从工作部署的顺序可以看出教育在各地政府工作中的地位。哪个视角的定位更有利于教育战略地位的实现呢?或者，哪种类型的定位更有利于加大政府教育投入呢?

一、社会视角下的教育

社会事业下的教育

江西围绕“大力推进社会事业发展，促进社会和谐稳定”，部署了五方面工作：优先发展教育事业、抓好文化体育事业发展、抓好医疗卫生事业发展、加强和创新社会管理、完善双拥工作机制。

天津为了“加快发展各项社会事业”，安排了四方面工作：加快建设文化强市、坚持优先发展教育、提高医疗卫生服务水平、促进体育事业发展。

山西倡导“大力发展社会事业、全面加强和创新社会管理，努力保持社会和谐稳定”，为此坚持优先发展教育、做好科技和人才工作、加快发展医药卫生事业、加大社会管理创新力度。

上海“抓住重点领域和关键环节，有序推进社会事业改革发展”，提出坚持育人为本，真正体现“为了每一个学生的终身发展”的核心理念，落实教育中长期规划纲要;同时积极推进医药卫生体制改革，推进体育强市建设。

四川提出“全面发展社会事业，推进社会管理创新”，为此确定加快社会事业发展、加强社会管理创新、做好民族宗教工作、加强国防建设。社会事业中依次是教育工作、医疗卫生、计划生育和妇女工作、体育工作等。

新疆为了“全面促进社会事业发展”，提出一要坚持教育优先发展，二要全面实施人才强区战略，三要继续深化医疗卫生体制改革，四要全面加强人口和计划生育工作，五要加快体育事业发展，六要大力实施“质量兴新”战略和谐社会下的教育。

河北号召“全面加强和谐河北建设”，做好六方面工作：坚持就业优先战略、完善社会保障体系、提高科技教育水平、加快发展文化事业、积极发展卫生事业、维护社会和谐稳定。

二、民生视角下的教育

安徽为了“进一步保障和改善民生”，部署了七方面工作：优先发展教育事业、促进就业和增加居民收入、加快医药卫生事业发展、健全社会保障体系、推进保障性安居工程建设、拓展提升民生工程、统筹发展各项社会事业。

福建“着力保障和改善民生”，着力推进“四促进”：促进城乡居民收入持续增长、促进社会保障人人享有、促进各级各类教育协调发展、促进健康水平不断提高。

湖南“握紧拳头保发展重点，集中力量办民生大事”，为此推动文化和各项社会事业发展，促进文化大发展大繁荣，办好人民满意的教育，统筹发展卫生、体育等社会事业。

西藏围绕“大力保障和改善民生，确保各族群众得到更多实惠”，部署了八方面工作：深入推进社会主义新农村建设、加快边境地区发展、千方百计扩大就业、促进教育科学发展、切实提高医疗卫生服务水平、努力扩大社会保障覆盖范围、加强市场监管和调控、扎实做好地震恢复重建工作。

陕西要“以更大的决心和力度改善民生”，明确：把促进就业作为经济社会发展的优先目标、继续抓好保障性安居工程建设、扎扎实实地推进陕南陕北移民搬迁工程、加快构建和完善覆盖城乡居民的社会保障和救助体系、继续解决教育发展中的突出问题、全面提高医疗卫生服务保障能力。

青海“加大改善民生力度，增进各族人民的福祉”：着力推动教育优先发展、着力促进就业增收富民、着力筑牢社会保障安全网、着力扩大文化惠民覆盖面、着力提高医疗卫生服务水平、着力改善群众住房条件、着力改善农牧区基础设施条件、着力推进新一轮扶贫攻坚。

大连期望“切实保障和改善民生，不断增加人民福祉”，安排了六方面工作：进一步稳定和扩大就业，加快完善城乡居民养老保险制度，着手解决区域间收入差距过大问题，安排保障性住房、廉租住房等，推进义务教育均衡发展、推动高中教育优质特色发展，有效解决就近看病和医疗资源合理利用问题。

深圳“坚持惠民生，以更大力度提升人民生活质量”：加大民生投入、提高社会保障水平、加快发展社会事业。在社会事业中依次是：深化教育体制综合改革、逐步实现医疗卫生设施均衡布局、大力发展养老事业、积极发展残疾人事业等。

三、社会与民生视角下的教育

社会建设与保障民生下的教育

北京围绕“着力加强以保障和改善民生为重点的社会建设”：实施更加积极的就业政策、进一步提高社会保障水平、加快发展教育卫生事业、切实加强和创新社会管理。

海南“加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设”，要求毫不放松加强物价调控、千方百计增加城乡居民收入、实施更加积极的就业政策、继续完善社会保障体系、加快发展教育科技事业、积极发展医疗卫生事业、切实加强和创新社会管理。

黑龙江“加强社会建设和管理，着力保障和改善民生”：做好保供稳价工作、坚持优先发展教育、积极发展医疗卫生事业、促进文化体育事业全面发展、完善社会保障体系、努力扩大就业。

浙江“加强以改善民生为重点的社会建设，切实维护社会和谐稳定”：努力增加城乡居民收入、进一步健全社会保障体系、加快发展教育卫生等社会事业、大力推进文化强省建设、加强和创新社会管理。

河南“持续保障和改善民生，不断提升和谐社会建设水平”：实施十项民生工程、千方百计扩大就业、加强社会保障体系建设、加快教育改革发展、不断提高医疗保障水平、加强和创新社会管理。

广东“加强以保障和改善民生为重点的社会建设”：稳定和扩大就业、坚持优先发展教育、健全覆盖城乡的社会保障体系、加强城乡医疗卫生服务、完成扶贫开发“双到”任务、推进平安广东建设。

甘肃“加快以民生为重点的社会建设”：保持市场价格基本稳定、努力扩大就业、完善社会保障体系、推进教育全面发展、加快完善医疗卫生服务体系、统筹发展各项社会事业、完善防灾减灾和应急救援体系、加强和创新社会管理;实施的十大惠民工程中三项为教育或涉及教育领域。

■社会事业和保障民生下的教育

江苏“以改善民生为重点加快社会事业发展”，提出四个“进一步”：进一步提高城乡居民收入、进一步提高社会保障水平、进一步加快教育改革发展步伐、进一步推进医疗卫生事业改革发展。

辽宁“积极发展各项社会事业”，为此坚持优先发展教育;深化医药卫生体制改革;加大政策、资金支持力度，促进文化事业和文化产业大发展大繁荣;全力做好第十二届全运会筹备工作等。实施十项民生工程，其中四项惠及教育。

吉林“努力发展各项社会事业。坚持教育优先发展”，“全力办好十二个方面民生实事”，第七个方面是切实改善办学条件。

云南“大力发展社会事业，着力保障和改善民生”，为此提出优先发展教育、发展医疗卫生事业、增加城乡居民收入、促进社会就业、加强物价调控监管、完善社会保障、加强社会救助体系建设、加强防灾减灾体系建设。同时集中财力办十个方面的惠民实事，前三个项目惠及教育。

改善民生和社会管理视角下的教育

山东“努力保障和改善民生、加强和创新社会管理”的相关七个方面工作是：实施更加积极的就业政策、健全社会保障体系、支持教育优先发展、加快发展医药卫生事业、全面做好人口和计划生育工作、抓好房地产市场调控和保障性住房建设、加强和创新社会管理。

改善民生与和谐社会视角下的教育

湖北围绕“紧紧抓住保障和改善民生这个根本，大力推进和谐湖北建设”，提出加快教育改革和发展、健全基本公共服务体系、加强和创新社会管理;实施十项惠民工程，其中两项直接服务于教育。

广西为了“切实保障和改善民生，加快和谐社会建设”，提出进一步加强就业工作、促进全民奋发创业、优先发展教育事业、大力发展科技事业、加强社会保障体系建设、加快发展医疗卫生事业等;十项惠民工程的第三项为教育惠民工程。

四、公共服务视角下的教育

内蒙古期待“完善公共服务体系，切实保障和改善民生”，提出要千方百计增加城乡居民收入、全力做好就业工作、加强社会保障体系建设、坚持优先发展教育、加快医药卫生事业发展。

重庆为了“促进基本公共服务均等化”，实施更加积极的就业政策、健全社会保障体系、坚持教育优先发展、同步发展文化事业和文化产业、推动医疗卫生事业改革发展、着力建设体育之城。

贵州“全面发展社会事业，完善基本公共服务”：推动多民族文化大发展大繁荣、着力提高科技创新能力、加快教育发展、大力发展卫生人口计生等事业。

宁夏“进一步扩大公共服务，在全面发展社会事业上迈出更大步伐”，认为“科技是第一生产力，让自主创新支撑发展、引领跨越”，“教育是第一公平，让每个孩子能够上好学、读好书”，“健康是第一幸福，让城乡群众都享有基本医疗卫生服务”，“人才是第一资源，让各族优秀儿女在干事创业中脱颖而出、智慧迸发”。

厦门“坚持基本公共服务均等化”，以期实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，提出要提升教育事业发展水平、提升医疗卫生服务水平、提升城市文化软实力、提升体育事业发展水平。

■定位对地位及投入的影响

公共财政对教育投入是教育优先发展地位得到落实的具体表现之一。如果说上述四种类型的教育定位是在理论认识上重视教育的话，公共财政对教育投入的力度就是行动上重视教育。那么，上述四种类型的教育定位是否对教育的工作地位产生影响呢?尤其是四种类型的定位是否影响公共财政对于教育的投入呢?定位、地位与公共财政对教育的投入是否一致呢?

一、定位影响地位的定性分析

以上文本事实清楚显示(见图1)：从社会、民生、社会与民生的视角定位教育为主流。其中14个省、自治区、直辖市和计划单列市从民生和社会视角定位教育，占总数的41.2%;8个省、自治区和计划单列市从民生视角定位教育，占总数的23.5%;7个省、自治区和直辖市从社会视角定位教育，占总数的20.6%;5个省、自治区、直辖市和计划单列市从公共服务视角定位教育，占总数的14.7%。

在有文本可研究的34个省、自治区、直辖市和计划单列市中，只有三分之一强(35.3%)的地方政府(12个省、自治区、直辖市和计划单列市)将教育列为相关方面的首位(见图2);只有4个省、自治区、直辖市将教育列为相关方面的第二项。由此可见，全国只有47%的省级政府将教育列为相关方面工作的首要、次要的位置。

从定位视角看，第一，社会视角的教育定位最有利于教育地位的落实。7个省、自治区、直辖市和计划单列市从社会事业、社会建设的视角定位教育，其中70%的同类定位省份将教育列为相关方面工作的首位;第二，社会与民生视角的教育定位有利于教育地位的落实。14个省、自治区、直辖市和计划单列市从社会建设与保障民生、社会事业与保障民生、改善民生与社会管理、改善民生与和谐社会建设等视角定位教育，其中29%的同类省份将教育工作列在相关领域的首位。第三，民生视角的定位比较有利于教育的地位落实。8个省、自治区、直辖市和计划单列市从民生视角定位教育，其中25%的同类省份将教育工作列为首位。第四，公共服务视角一定程度上比较严重地影响了教育地位的实现。5个省、自治区、直辖市和计划单列市从公共服务视角定位教育，其中只有20%的同类省份将教育工作列在首位。

当然，从各地的实际工作情况看，以上的教育定位对于教育地位的影响不是绝对的。关键在于当地领导是否真正重视教育。同样是定位于公共服务，厦门市政府就将教育列为首要的公共服务工作。同样是定位于民生保障，安徽省、青海省政府就把教育列为首要的民生;同样是定位于保障民生和社会事业等，辽宁省、吉林省、云南省和湖北省依然把教育列为第一位的民生和社会工作。

二、定位及地位对财政投入的影响

文本的分析只是认识各地政府工作报告对于教育定位和地位的一个方面。从各地2011年预算执行情况可以看出当地政府对教育的重视程度。

从定位的角度看(见图3)，首先是社会视角下的教育财政投入占公共财政支出的比例最高，平均值为16.40%;其次是社会与民生视角下的教育财政投入占公共财政支出的比例，为15.47%;再其次是民生视角下的教育财政支出占公共财政支出的比例，为14.42%;最后是公共服务视角下的教育支出占公共财政支出的比例，仅11.88%。这个结论与上述文本分析不谋而合，证明社会视角的教育定位确实有利于教育优先发展地位的实现。

从地位的角度看(见图4)，重视教育与否确实影响了公共财政对教育的投入。尽管名列第一位到第四位之间教育投入占公共财政支出的比例没有明显的差异，但是名列第一与第五之间确实存在明显的差距：将教育列为相关方面工作的首位，其教育投入占公共财政支出比例为12.13%;将教育列为相关方面工作的第五位，其教育投入占公共财政支出的比例仅9.32%。而把教育排列为相关方面工作中第五位的地方都是从民生的视角、社会与民生的视角来定位教育的，可见在某些地方，教育的定位确实一定程度上降低了教育的地位，于是严重影响了公共财政对教育的投入。与其说是定位及地位影响公共财政对教育的投入，不如说是地方政府对于教育的认识左右了公共财政对于教育的投入。

有文本可研究的34个省、自治区、直辖市和计划单列市教育支出占一般财政支出比例见图5。

当然，如上述文本分析中所阐述的一样，定位与地位对于当地政府对于教育的投入影响也不是绝对的。如安徽省从民生视角定位教育，可是2011年全省教育支出占公共财政支出的比例超过了25%;山东省从社会与民生视角下定位教育，教育工作在相关领域工作部署中名列第三位，可是全省2011年教育支出占公共财政支出的比例超过了20%;河南省也是从民生与社会视角下定位教育，教育工作名列相关方面的第四位，可是2011年全省教育支出占公共财政支出的比例也超过了20%。